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文/陈昊星 王佳丽

2025年，全国城市更新工作进一步调整部署，相关政策和行动方案逐步落地。

近日，全国城市更新工作部署视频会议在北京召开。会议强调，要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

2024年11月14日，重庆市民主村二期城市更新项目进入收尾阶段。(资料图)中新社发 赵俊超 摄

国家为何高度重视城市更新工作？当前城市更新工作还有哪些不足？未来城市更新工作的重点是什么？

城市更新肩负多重使命

国家统计局最新数据显示，2024年我国城镇化率已达到67%，城市规模和数量显著增长，城市化进程持续推进。

但与此同时，许多城市正面临基础设施老化、空间利用不合理以及生态环境退化等多重挑战。在此背景下，城市更新已成为应对这些问题、促进城市可持续发展的重要途径。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心总规划师闵希莹在接受中新社国是直通车采访时表示，城市更新近年来逐步受到国家重视。这是因为城市更新不仅创造就业机会，推动服务业发展，还能有效防止中心城区空心化，增强城市活力。

“目前，城市更新包括老旧小区改造、城中村整治、中心城区的功能重塑、历史街区保护性修缮以及公共服务设施的完善等多方面内容。同时，还涉及绿色生态建设、智慧城市技术应用和空间资源的优化配置，逐步实现从增量扩展到存量提升的发展转型，为城市注入新活力、改善居民生活品质。”闵希莹说。

江苏泗洪：加速改造老旧小区。(资料图)中新社发 张连华 摄

中国城市发展规划设计咨询有限公司首席规划师杨一帆在接受采访时指出，城市更新不仅关乎居民生活质量的提高和城市环境的改善，更肩负着激发经济活力、创造就业机会和促进城市发展转型等多重使命。随着城市更新行动持续推进，更新工作的意义逐渐深化，它不再仅仅是城市基础设施、建筑、环境等物质空间的改造与修复，而是涵盖了城市功能、文化传承、社会治理等各个维度的综合提升，形成一个系统、有机、精明的城市发展模式。

此外，城市更新还肩负着为城市“体检”的重要功能。目前，297个地级及以上城市全面开展城市体检，全方位查找城市短板问题，确定城市更新重点任务。

在杨一帆看来，城市更新任务的确定既要坚持问题导向，扎实做到“无体检、不更新”，通过体检发现总结城市问题，使城市更新任务有的放矢；也要坚持目标导向，充分分析、认知每一个城市的特点，综合其资源禀赋和未来发展战略，明确城市更新近远期目标和具体任务。

城市更新工作仍待突破

2024年，城市更新项目综合性成效逐步显露。据住建部最新消息，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

其中，有410多个城市成立城市更新工作领导小组。21个城市设立城市更新局，常态化推进专职管理。12个省建立省级督导机制，7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核。

目前，一些城市更新项目已取得显著成效。以重庆市红育坡片区的老旧小区改造项目为例，该项目于2020年启动，历时两年，共完成88栋楼的改造，惠及3476户居民，改造总建筑面积达12.6万平方米，总投资9800万元，并于2022年7月顺利完工。

改造后的红育坡片区焕然一新，居民的生活品质显著提升。项目由国有企业与社会资本联合实施，通过整合社区闲置资源，充分挖掘停车场、农贸市场、广告位等多种盈利点，实现了可持续运营。同时，项目收益用于偿还银行贷款，成功探索出一条“造血式”发展的创新路径。

此外，历史文化保护类的城市更新案例同样具有重要意义。以南京小西湖片区的保护更新项目为例。项目通过将原本封闭的院落改造为开放的交流空间，为曾经衰败的街巷注入了新的活力。

在南京小西湖片区的更新过程中，不仅保留了367户原住居民，维护了历史街区的生活延续性，还释放了公共建筑空间，显著改善了居民的生活环境和居住条件。更重要的是，这一项目探索并践行了“见人、见物、见生活”的老城有机再生模式，成功实现了历史文化保护与现代生活需求的平衡。

尽管当前城市更新在多个领域已取得显著成效，但部分专家指出，城市更新工作仍面临诸多难点和瓶颈，亟需在2025年突破。

在闵希莹看来，不同城市因经济水平、基础设施状况和居民需求的差异，城市更新的重点呈现多样化。

例如，公园绿地稀缺的城市可能将建设公共休闲空间作为优先事项，而老旧小区密集的地区则需着重加装电梯、改善住宅条件，提升居民生活质量。城市更新工作应因地制宜，根据各地实际情况制定科学合理的方案，而非简单套用并复制其他城市的已有经验来开展工作。

动态调整和资金筹措是未来重点

2024下半年，国务院发布了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确提出未来五年要将常住人口的城镇化率提升至接近70%。

随着城镇化进程的不断推进，城市更新工作变得愈加紧迫，亟需通过有效的更新措施提升城市发展质量，以适应人口增长和居民需求的变化。目前，许多地方已开始部署城市更新专项规划，且相关政策和措施逐步完善。

在全国范围内，已有1个省和9个城市出台了城市更新条例，92个城市出台了管理办法，150个城市发布了指导性文件，城市更新的目标任务和路径日益清晰。

杨一帆认为，城市更新并非一个有明确终点的静态目标，而是一个持续进行的动态过程，随着经济技术发展和居民需求的不断演变，更新工作需要持续适应和调整。城市更新应形成一种协调城市各方资源和能力，像生命体一样自适应的工作机制，不断回应人民群众日新月异的各项需求，提升城市的宜居、韧性和智慧化水平，最终应形成一个能够自我调节和持续发展的有机系统。

为加速城市更新，钱也在陆续到位。目前，12个省已设立专项资金，通过奖补或贷款贴息等方式提供支持，并发行近1000亿元专项债券。28个城市还设立了城市更新基金，总资金规模已达4550亿元。

闵希莹强调，当前，城市更新工作面临的主要挑战依旧在于资金筹措。城市更新与土地财政实现资金回流不同，城市更新的回报周期较长，通常需8至10年才能实现成本回收。政府和国企的财力有限，民间资本的参与显得尤为关键。然而，要吸引社会资本，需要完善政策支持，如优化土地政策、适当提高容积率等，以平衡开发成本与收益。